解锁土地违建执行的“善治密码”

  在各地土地执法查处案件的执行中,“退还土地”“拆除违法建筑物”两项行政处罚决定多存在执行不到位的问题,严重制约对土地的保护与利用。从执行模式看,大多数地区违法用地行政处罚案件的强制执行实行“裁执分离”,即由土地行政主管部门作出行政处罚决定,法院作出执行裁定,属地基层政府组织强制执行。主体多元、机制不畅,违背法律规定的行为在查处、裁判和执行三个环节流转中存在信息壁垒,“裁而不执”问题比较突出,大量违法用地行为长期得不到有效纠正,不仅削弱了行政执法的严肃性和司法裁判的权威性,同时也危及耕地保护红线。

  广东省中山市第二市区检察院整合行政执法数据、司法裁判数据和卫星遥感监测数据,研发应用土地违建执行监督模型,深度挖掘和发现监督线索,成功办理了一批非法占用的土地长期得不到有效执行的案件,有效规范区域内涉非法占用土地行政处罚的执行秩序。

  数据来源:检察人员通过公开平台获取并采集行政执法数据、司法裁判数据和卫星遥感监测数据。其中行政执法数据来自行政执法信息公示平台,司法裁判数据来自中国裁判文书网,卫星遥感监测数据来自国家地理信息公共服务平台。

  数据清洗:检察人员从行政执法数据和司法裁判数据中分别提取“当事人姓名”“处罚决定文号”“土地用途”“土地性质”“土地面积”“裁判结果”等信息,形成土地违建行政执法数据库和土地违建司法裁判数据库。对两个数据库进行碰撞,提取重叠项,生成“裁而不执”案件线索清单。

  第一步,数据筛查。首先,以“非法占用土地”为关键词,在广东省行政执法信息公示平台上进行检索,从1.1万余份行政处罚决定书中筛选出与中山市相关的行政处罚文书1600余份。其次,以“退还”“拆除”为关键词进行筛选,获取数据1090条,提取“当事人姓名”“处罚决定文号”信息,形成土地违建行政执法数据库。再次,在中国裁判文书网检索关键词“行政非诉审查”,以“土地”“准予执行”为关键词,从10万余份裁定书中筛选出准予执行的裁定文书4062份,进而提取“当事人姓名”和“处罚决定文号”信息,形成土地违法裁判数据库。

  第二步,数据碰撞。以上述两个数据库的“处罚决定文号”为对比项,利用表格函数工具碰撞出重叠数据635条,即筛查出行政机关已作出处罚决定且法院也裁定准予执行的案件。

  第三步,比对识别。实践中,从行政机关作出行政处罚决定,到属地政府组织实施强制执行,时间跨度较长,违法占地状态有几率发生变化。对此,可通过调取卫星遥感监测数据来进行比对。检察人员通过向自然资源部门批量调取案涉土地坐标,编辑“批处理命令”,在国家地理信息平台上自动查询并获取实时影像,智能识别是不是真的存在地上建筑物,从而快速生成“裁而不执”案件列表。对上述635条重叠数据比对后,依职权立案515件。

  该模型除了能解决都会存在的“裁而不执”监督线索发现难的共性问题外,还可筛选土地非诉执行领域法院作出的违法行政裁定、行政机关作出的违法行政处罚或怠于申请执行等监督线索。

  数字赋能法律监督,唤醒土地领域“沉睡的数据”。中山市第二市区检察院从行政执法和司法裁判数据中发现异常数据,进一步比对后依职权立案。经调查核实,向属地政府发出检察建议22份,涵盖全部相关案件,检察建议采纳率100%。同时,发现刑事犯罪线条,均已向有关部门移送办理。

  聚焦土地利用保护,打通非诉执行“最后一公里”。中山市第二市区检察院有效消弭土地主管部门、法院和属地政府之间的数据壁垒,通过办理案件,共推动退还土地33.7万平方米,拆除违反法律建筑物29.65万平方米,恢复耕地7.26万平方米,恢复永久基本农田1.69万平方米,法律监督取得明显成效。

  合力开展溯源治理,做好检察建议“后半篇文章”。中山市第二市区检察院在开展涉土地行政非诉执行案件监督过程中,通过常态化会商和执行协作,推动法院和行政机关在非诉执行审查、农村宅基地监管、违法用地执法巡查、违法建筑即建即拆等方面建章立制,开展土地违建问题溯源治理。如某镇政府收到检察建议后,迅速成立问题整改专班,研究出台某镇《农村宅基地和建房管理规定》,开展土地违建专项攻坚行动,合力将违法用地行为消灭在萌芽状态,最终实现双赢多赢共赢。

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